Articolo pubblicato su NT+ Diritto (Il Sole 24 Ore). Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 3239 del 24 aprile 2026), le sopravvenienze derivanti dal rinnovo del CCNL possono essere assorbite mediante compensazioni interne all’offerta, purché non mutino prezzo, ribasso, dotazione organica e struttura tecnico-organizzativa.
di Sergio Cupellini
06 Maggio 2026
Il rinnovo del contratto collettivo intervenuto dopo la presentazione dell’offerta non determina automaticamente l’inattendibilità dell’offerta economica, né impedisce all’operatore di rimodulare le giustificazioni in sede di verifica dell’anomalia.
Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. 3239 del 24 aprile 2026, relativa a una gara per l’affidamento del servizio educativo-pedagogico, di refezione e pulizia dei locali di un asilo nido ministeriale. Nel caso di specie, la seconda classificata aveva contestato l’aggiudicazione sostenendo che l’offerta dell’impresa prima graduata fosse anomala per sottostima del costo della manodopera, errata applicazione dei livelli contrattuali, omissione di costi obbligatori previsti dal CCNL Aninsei e utilizzo improprio di un fondo di riserva destinato a coprire maggiori oneri retributivi, contributivi e accessori.
La vicenda si collocava in un contesto particolare: dopo una prima pronuncia del TAR, la stazione appaltante era stata chiamata a rinnovare parzialmente la verifica di anomalia per valutare l’impatto economico del nuovo CCNL Aninsei, sottoscritto il 15 giugno 2024, quindi successivamente al termine di presentazione delle offerte. L’impresa aggiudicataria aveva così rielaborato i propri giustificativi, individuando coperture interne per assorbire gli incrementi del costo del lavoro derivanti dal rinnovo contrattuale.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, muovendo da un principio tradizionale ma decisivo: la verifica dell’anomalia ha natura globale e sintetica e non può trasformarsi in una parcellizzazione delle singole voci di costo o in una “caccia all’errore”. Ciò che rileva è l’attendibilità complessiva dell’offerta rispetto alla concreta esecuzione dell’appalto, non l’autonomia verificativa atomistica di ogni singola posta economica.
Da questa premessa il Collegio trae una conseguenza importante: nel subprocedimento di verifica dell’anomalia l’offerta economica resta immodificabile nel suo complesso, ma le giustificazioni possono essere modificate, integrate o rimodulate, specialmente quando intervengano sopravvenienze di fatto o normative. Sono quindi ammissibili compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché generate all’interno della stessa offerta e purché l’offerta resti, nel suo complesso, seria, sostenibile e affidabile.
Nel caso esaminato, secondo il Consiglio di Stato, l’aggiudicataria non aveva modificato il prezzo complessivo, né il ribasso, né la dotazione organica minima prevista dalla lex specialis, né la struttura tecnico-organizzativa dell’offerta. Si era invece limitata a operare compensazioni e riallocazioni interne per dare copertura agli aumenti derivanti dal nuovo CCNL, riducendo costi generali e utile aziendale e incrementando la voce destinata a “varie, eventuali e fondo di riserva”.
Particolarmente rilevante è il passaggio sul fondo di riserva. Il Collegio esclude che tale aggregato abbia una disciplina giuridica autonoma e vincolante, qualificandolo piuttosto come voce contabile e gestionale funzionale alla rappresentazione dell’equilibrio economico della commessa. Ne deriva che, in sede di anomalia, esso può essere utilizzato per rinvenire coperture interne a fronte di incrementi sopravvenuti del costo del lavoro, purché la compensazione non alteri l’identità sostanziale dell’offerta.
La decisione si pone in dialogo con l’orientamento più rigoroso sulla immodificabilità del costo della manodopera, valorizzato anche dal nuovo codice dei contratti pubblici e dall’obbligo di indicazione separata dei costi del lavoro nell’offerta economica. In una recente pronuncia del TAR Lazio, infatti, è stato ritenuto illegittimo l’aumento sostanziale del costo della manodopera mediante riallocazione di voci nelle spese generali, poiché tale operazione avrebbe inciso sull’identità strutturale dell’offerta.
Il Consiglio di Stato non contraddice tale impostazione, ma la precisa: ciò che è vietato è l’alterazione dell’identità complessiva dell’offerta; non è invece vietato operare ribilanciamenti interni tra voci di costo, quando ciò sia reso necessario da sopravvenienze normative e non determini un mutamento sostanziale dell’equilibrio economico dell’offerta stessa.
Riferimento: Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 3239 del 24 aprile 2026
Fonte: NT+ Diritto – Il Sole 24 Ore