di Sergio Cupellini
06 Maggio 2026

Il rinnovo del contratto collettivo intervenuto dopo la presentazione dell’offerta non determina automaticamente l’inattendibilità dell’offerta economica, né impedisce all’operatore di rimodulare le giustificazioni in sede di verifica dell’anomalia.

Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. 3239 del 24 aprile 2026, relativa a una gara per l’affidamento del servizio educativo-pedagogico, di refezione e pulizia dei locali di un asilo nido ministeriale. Nel caso di specie, la seconda classificata aveva contestato l’aggiudicazione sostenendo che l’offerta dell’impresa prima graduata fosse anomala per sottostima del costo della manodopera, errata applicazione dei livelli contrattuali, omissione di costi obbligatori previsti dal CCNL Aninsei e utilizzo improprio di un fondo di riserva destinato a coprire maggiori oneri retributivi, contributivi e accessori.

La vicenda si collocava in un contesto particolare: dopo una prima pronuncia del TAR, la stazione appaltante era stata chiamata a rinnovare parzialmente la verifica di anomalia per valutare l’impatto economico del nuovo CCNL Aninsei, sottoscritto il 15 giugno 2024, quindi successivamente al termine di presentazione delle offerte. L’impresa aggiudicataria aveva così rielaborato i propri giustificativi, individuando coperture interne per assorbire gli incrementi del costo del lavoro derivanti dal rinnovo contrattuale.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, muovendo da un principio tradizionale ma decisivo: la verifica dell’anomalia ha natura globale e sintetica e non può trasformarsi in una parcellizzazione delle singole voci di costo o in una “caccia all’errore”. Ciò che rileva è l’attendibilità complessiva dell’offerta rispetto alla concreta esecuzione dell’appalto, non l’autonomia verificativa atomistica di ogni singola posta economica.

Da questa premessa il Collegio trae una conseguenza importante: nel subprocedimento di verifica dell’anomalia l’offerta economica resta immodificabile nel suo complesso, ma le giustificazioni possono essere modificate, integrate o rimodulate, specialmente quando intervengano sopravvenienze di fatto o normative. Sono quindi ammissibili compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché generate all’interno della stessa offerta e purché l’offerta resti, nel suo complesso, seria, sostenibile e affidabile.

Nel caso esaminato, secondo il Consiglio di Stato, l’aggiudicataria non aveva modificato il prezzo complessivo, né il ribasso, né la dotazione organica minima prevista dalla lex specialis, né la struttura tecnico-organizzativa dell’offerta. Si era invece limitata a operare compensazioni e riallocazioni interne per dare copertura agli aumenti derivanti dal nuovo CCNL, riducendo costi generali e utile aziendale e incrementando la voce destinata a “varie, eventuali e fondo di riserva”.

Particolarmente rilevante è il passaggio sul fondo di riserva. Il Collegio esclude che tale aggregato abbia una disciplina giuridica autonoma e vincolante, qualificandolo piuttosto come voce contabile e gestionale funzionale alla rappresentazione dell’equilibrio economico della commessa. Ne deriva che, in sede di anomalia, esso può essere utilizzato per rinvenire coperture interne a fronte di incrementi sopravvenuti del costo del lavoro, purché la compensazione non alteri l’identità sostanziale dell’offerta.

La decisione si pone in dialogo con l’orientamento più rigoroso sulla immodificabilità del costo della manodopera, valorizzato anche dal nuovo codice dei contratti pubblici e dall’obbligo di indicazione separata dei costi del lavoro nell’offerta economica. In una recente pronuncia del TAR Lazio, infatti, è stato ritenuto illegittimo l’aumento sostanziale del costo della manodopera mediante riallocazione di voci nelle spese generali, poiché tale operazione avrebbe inciso sull’identità strutturale dell’offerta.

Il Consiglio di Stato non contraddice tale impostazione, ma la precisa: ciò che è vietato è l’alterazione dell’identità complessiva dell’offerta; non è invece vietato operare ribilanciamenti interni tra voci di costo, quando ciò sia reso necessario da sopravvenienze normative e non determini un mutamento sostanziale dell’equilibrio economico dell’offerta stessa.

Riferimento: Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 3239 del 24 aprile 2026

Fonte: NT+ Diritto – Il Sole 24 Ore

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Articolo pubblicato su NT+ Diritto (Il Sole 24 Ore).

Il costo manodopera verifica anomalia è immodificabile: non può essere aumentato tramite riallocazione di voci di costo nelle spese generali. Lo ha stabilito il TAR Lazio, Sez. II-ter, con la sentenza n. 6770 del 15 aprile 2026, in una gara per servizi di pulizia ad alta intensità di lavoro.

Costo manodopera verifica anomalia: il caso concreto

Nel caso di specie l’aggiudicataria, nei giustificativi resi in sede di riedizione della verifica di anomalia, aveva mantenuto formalmente invariata la voce «Costo della manodopera», scomponendo la macro-voce «Altri costi» in «Spese Generali» e «Materiali, attrezzature e macchinari». In questa nuova ripartizione, le voci relative al manager di lotto e alle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo, del tutto assenti nei giustificativi originari, erano state allocate nelle spese generali anziché nel costo della manodopera, per un importo pari a circa il 6% del costo del lavoro complessivo.

La decisione del TAR Lazio: manipolazione illegittima

Il Tribunale ha qualificato l’operazione come una manipolazione illegittima: in apparenza il costo del lavoro non cambia, ma nella sostanza cresce sensibilmente, in un appalto con margine di utile inferiore all’1%. Lo stesso consulente incaricato dalla stazione appaltante aveva fondato il proprio giudizio di congruità proprio su quel nuovo assetto, che nei giustificativi originari non esisteva.

Il quadro normativo: art. 108 d.lgs. 36/2023

La decisione si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato, oggi rafforzato dall’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, che impone di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri per la sicurezza. La norma è innovativa rispetto al codice previgente proprio nella parte sanzionatoria: l’esclusione non è più rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante ma è conseguenza automatica della violazione. Questa disposizione, ha osservato il TAR, osta all’applicabilità della regola pretoria che ammette in sede di anomalia modifiche tra le singole voci purché il saldo complessivo resti invariato, che altrimenti sarebbe agevolmente elusa mediante meri aggiustamenti matematici.

Le sole eccezioni ammesse sono tre: una variazione talmente marginale da essere priva di incidenza reale (la giurisprudenza colloca la soglia intorno all’1,5%), la correzione di un evidente errore di calcolo a parità di incidenza percentuale, e l’insorgenza di sopravvenienze di fatto o di diritto. Nel caso di specie nessuna ricorreva.

Il TAR aderisce poi all’orientamento più restrittivo in materia di spese generali: i costi della manodopera non possono essere inseriti, nemmeno parzialmente, nella voce «Spese generali», perché queste ultime coprono costi indiretti di natura amministrativa che non sono fungibili con il costo strutturale del lavoro. Restano ammissibili, in via eccezionale, soltanto i costi di figure professionali con mansioni direttive spalmati su più appalti e quelli connessi a urgenze imprevedibili.

Impatto sul nuovo codice degli appalti

La pronuncia consolida un indirizzo ormai uniforme e lo proietta sul nuovo codice con una precisazione rilevante: il rafforzamento della tutela del lavoratore operato dal d.lgs. 36/2023, attraverso l’obbligo di indicazione separata del costo della manodopera e la sanzione dell’esclusione, ha reso definitivamente recessivo lo spazio di manovra che la giurisprudenza aveva in passato riconosciuto alle stazioni appaltanti nella gestione flessibile delle voci di costo in sede di anomalia. Per approfondire la responsabilità del committente nei contratti di appalto e i diritti dei lavoratori si rimanda alla giurisprudenza correlata.

Fonte: NT+ Diritto – Il Sole 24 Ore

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